Чтение онлайн

Установление упорядоченности отношений между носителями власти в государстве совершается прежде всего путем иерархическим. Носители власти в данном обществе образуют некоторую лестницу взаимного подчинения, в которой высшие ступени возвышаются над низшими. Поэтому можно сказать, что понятия «выше» и «ниже» суть вечные спутники властных отношений, которые без них просто немыслимы. И таким образом, в властных отношениях необходимо должен быть и некоторый самый высший член, верховный носитель власти, или суверен.

Сложное и запутанное учение о суверенитете государства нужно свести к простым его основам, как издавна были они сформулированы у некоторых старых юристов, преимущественно английской школы. По учению названной школы во всяком независимом политическом союзе должна быть высшая власть. Если определенное лицо (иди совокупность лиц), будучи поставлено выше других и не зная над собою ничего высшего, пользуется повиновением со стороны членов союза, то такое лицо является верховным властителем общества; общество же (включая и его высший член) есть общество политическое и независимое. Подчиненные члены этого общества являются его подданными, положение которых может быть характеризовано как состояние подчинения и зависимости [626] . «Во всяком независимом политическом обществе, — как прекрасно формулирует эту теорию Сумнер Мэн, — то есть, в таком обществе, которое не знает над собою высшего общества, существует известное лицо или известная комбинация лиц, имеющих возможность принудить других членов общества оказывать им полное повиновение» [627] . Такое лицо или группа лиц — индивидуальный или коллегиальный носитель официальной власти — «может быть найдено во всяком независимом политическом обществе, так же несомненно, как центр тяжести во всяком физическом теле… Если общество насильственно или добровольно распадается на отдельные части, то как только отдельная из этих частей приходит в состояние равновесия, такой властитель должен явиться, и мы можем найти его во всякой отдельной части, сделавшейся независимой».

Суверенитет, таким образом, не есть понятие, созданное для уразумения природы и явлений государственного властвования (ср. выше Отд. I, гл. III, § 1). Суверенитет не обозначает также и единства, неделимости, неограниченности и неотчуждаемости государственной власти, как об этом учит политическая теория суверенитета, но в его единственно возможном научном истолковании является понятием, выражающим иерархичность отношений между официальными носителями власти в государстве и утверждающим, что в этих отношениях должна быть некая высшая точка, некий высший центр действия, обладающий способностью последних решений. Является ли суверенитет необходимым признаком государства или, как учит германская федералистическая теория, только признаком некоторого типа государств. Само собой разумеется, что в данном нами толковании каждое государство, как таковое, не может не обладать верховным носителем власти, безразлично какова его природа. Если такого верховного носителя нет, если последние решения за государство выносит кто-то другой, то это уже не государство, а провинция, область или что-либо иное, входящее в сферу каких-то суверенных властных отношений как вполне несамостоятельный член. Делим ли суверенитет или неделим? Для ответа на этот вопрос нужно различить самое свойство быть высшим и тот объем вопросов, который составляет сферу независимых решений, выносимых носителями верховной власти. Если понимать суверенитет как свойство быть высшим, то в этом смысле, разумеется, суверенитет неделим. Тот, кто является высшей властью, должен обладать ею или вообще ею не быть. Превосходная степень не выносит ограничений, и, следовательно, не может быть никакого полусуверенитета, уменьшенного суверенитета, ограниченного суверенитета и т. п. Суверенность присуща высшему носителю власти — лицу или коллегии — всегда целиком и без ограничения. Но само собой разумеется, суверенность в таком понимании есть понятие формальное, в котором ничего не утверждается относительно объема тех вопросов, по которым носитель верховной власти обладает правом последних решений. Объем этот может быть весьма различным, более широким и менее широким, однако в той или иной степени он должен составлять содержание власти носителя государственного верховенства. Откуда следует, что по объему суверенитет делим и что возможна способность последних решений по определенному кругу вопросов, так же как и по всем вопросам.

Нам остается еще рассмотреть вопрос о так называемом внутреннем и внешнем суверенитете. Строго говоря, различие этих двух понятий нельзя призвать отвечающим требованиям логики [628] . Неправильно пользоваться одним и тем же понятием для обозначения совершенно различных отношений. Внешние отношения государства суть отношения между «равными», не знают никакой официальной иерархии, никакого официального «выше» и «ниже» и не обладают никаким общим верховным центром власти. Утверждать, что в таких отношениях государства «суверенны» — это значит применять понятие суверенитета совсем в особом и новом смысле. Поэтому логически более правильно говорить здесь о «независимости» государств, как особом понятии. Причем между суверенитетом и независимостью существуют некоторые определенные отношения, которые нужно подвергнуть особому анализу. Ясно, что понятия эти не вполне совпадают и не покрывают друг друга. Независимость ни в коем случае не есть необходимый признак государства, подобно суверенитету. Напротив, бывают зависимые государства и независимые, тогда как нет государств, в которых не было бы суверенного носителя власти. Это значит, что в том объеме вопросов, который подлежит самостоятельному решению носителей суверенитета, могут быть различные ограничения и зависимости, происходящие от возможности вторжения воли одного государства в волю другого. Так, например, отдельные члены союзного государства обладают способностью последних решений не во всех, но только в некоторых вопросах государственной жизни. Целый ряд вопросов решается не членами, а союзным целым, и, стало быть, союзные государства являются зависимыми от целого. Между тем верховный носитель власти должен существовать и в государствах-членах, поскольку они не стали простыми провинциями, не утратили природы государства. Отсюда следует, что независимым в полной мере является изолированно стоящее государство, не входящее с другим государствами ни в какое общение. Международные отношения уже несколько ограничивают независимость государства. Сложившаяся система международного права, выработавшая особые международные органы, еще более ограничивает независимость государств. Еще далее в этом отношении идет федеральная связь. Имеются, таким образом, градации независимости, ее степени.

Из сказанного становится ясным, какое решение должен принять вопрос о возможности образования такого федеративного государства, отдельные члены которого сохраняли бы за собою «суверенитет», как это, например, было декларировано при первых шагах учреждения союза советских республик. Возможность подобного союзного образования не представляет собою ничего немыслимого, если только отличать понятие суверенитета от понятия независимости.

В советском федеративном целом отдельные члены обладают, разумеется, суверенитетом, поскольку в них имеются верховные носители власти (официальные или неофициальные), обладающие правом последних решений в пределах отведенной им области ведения. Таковы и съезды Советов республик, обладающие той или иной долей свободной компетенции и решающие ряд вопросов самостоятельно и независимо от воли союзного целого. В свою очередь, суверенным является и верховный союзный орган — Съезд Советов Союза. Суверенитет, таким образом, разделен между частями и целым, в чем нет ровно ничего немыслимого и невозможного. Однако никак нельзя утверждать, что члены советской федерации, обладая суверенитетом, в то же время являются государствами независимыми (самостоятельными). Именно включение их в союзное целое лишает их этой самостоятельности, прикрепляет к целому и связывает в целом ряде решений, хотя бы в объявлении войны и мира, во внешних сношениях и т. п. Оттого можно ставить вопрос, не является ли предоставляемое советской конституцией свободное право выхода из Союза на деле простой фразой. Правом выхода из свободных объединений могут обладать только самостоятельные государства, образовавшие из себя союз государств вроде Лиги Наций или других каких-либо чисто международных союзов. Советская федерация не есть такое международное объединение, но подлинное союзное государство, в котором члены зависимы, но суверенны (что совершенно справедливо отмечают многие советские юристы).

Упорядочение властных отношений в государстве достигается, однако, не только путем установления иерархии властей, но и путем их координации, и это имеет особое значение в том случае, когда сувереном в государстве является не одно лицо, а несколько лиц. Примеры такого «многовластия» общеизвестны: два консула, царь и патриарх, король и парламент, коллегия лиц, как это может быть в непрезидентских, особенно федеративных республиках, где верховным носителем власти является совокупность представителей союзных частей. Нельзя мыслить такого политического образования, во главе которого стоял бы ряд совершенно самостоятельных и независимых друг от друга носителей верховной власти, — несколько независимых суверенов. Такое образование привело бы к чистой анархии, где носители власти находились бы в постоянной борьбе, которая или кончилась бы взаимным истреблением, или привела к установлению иерархической зависимости одних носителей от других. Существует единственный способ избежать такой анархии — это организовать отношения между носителями власти так, чтобы они представляли собою некоторое целое, обладающее некоторой «общей волей» и выносящее решения, в которых уже погашены индивидуальные отличия воль отдельных властителей. Другими словами, решение достигается, когда на место нескольких носителей верховной власти устанавливается один, хотя бы искусственный, действующий на основе уставов и соглашений. Вся трудность образования так называемого международного общения сводится к невозможности поставить во главе его подобную организованную коллегию. Отдельные государства в лице их официальных представителей власти не могут и не хотят потерять свою независимость и выступают как случайные попутчики в случае тождества временных интересов и задач. В основе объединения не лежит никакой «общей воли», но множество независимых воль. Распоряжение международными делами остается в руках неорганизованного сообщества, в котором каждый чувствует себя не частью целого, а независимой величиной. Это и есть чисто анархический союз, в котором последним решающим словом является обнаженный меч. Таким образом, и здесь мы приходим к выводу, что организованная власть должна в конце концов иметь иерархическое строение, то есть единого официального носителя или суверена, хотя бы в лице организованной коллегии.

Мы говорили уже выше, что современный мир стоит под знаком образования огромных государств-миров, в которые входят в качестве членов отдельные национальные государства. В этом процессе зачастую утрачивается сама идея суверенитета, которая недостаточно ясно отличается от понятия независимости государства. Оттого современная эпоха стоит тоже под знаком кризиса понятия суверенитета. В современной европейской науке ныне популярны воззрения, что суверенитет есть понятие отжившее, что будущее развитие человечества построит какие-то государства, в которых вообще не будет никакого суверенитета. Все эти тенденции имеют чисто временный, злободневный характер и должны быть строго отличаемы от тех, чисто объективных явлений, которые обуславливаются необходимыми отношениями между носителями государственной власти, изученными нами в предшествующем изложении.

4. Состав носителей власти и классификация государственных форм

Носителями официальной власти в государстве, если рассматривать этих носителей с точки зрения их состава, может быть или одно лицо, или какая-либо организованная совокупность лиц (коллегия). Иными словами, официальные носители власти в государстве могут быть единоличными или коллегиальными. Сообразно с этим древняя, ведущая свое начало от античной науки политическая теория построила известное учение о формах государственного устройства в зависимости от состава верховных носителей власти. Существуют только четыре возможных ответа на вопрос о составе таких носителей: ими может быть одно лицо, или множество, состоящее из меньшинства, или большинство, или, наконец, известная комбинация из этих элементов. Верховенство одного можно назвать монархией, верховенство меньшинства — аристократией, верховенство большинства — демократией. Можно еще более упростить названную схему, что и сделано было уже Макиавелли, который свел все возможные государственные формы к двум основным типам: — к единовластию и многовластию, которое в свою очередь разделяется на многовластие аристократическое (олигархическое) и демократическое.

Теория эта, рожденная в Древней Греции, дожила до наших дней. Несмотря на упреки в схоластичности, в приверженности к чисто количественным определениям, она до сих пор разделяется многими государствоведами. Основные недостатки изложенной теории сводятся к следующему: 1) Учение о формах государственного устройства не отдает полного отчета в том, что оно имеет дело только с вопросом об официальных носителях власти. Если рассматривать проблему с точки зрения реальных властных отношений, то можно сказать, что никогда и нигде не существовало чистой монархии, ибо реально власть монарха всегда опиралась на известный ведущий слой и управляла при помощи правящей группы. Исторически известные нам монархии с социальной точки зрения все без исключения были аристократиями, опиравшимися на класс землевладельцев или на известные служилые группы. Но с таким же правом можно утверждать, что исторически не существовало и демократии. То, что называлось в истории «демократиями», например, античная демократия или демократия наших древних русских народоправств, и даже демократия современная (ср. выше), по социальному существу своему было также чисто олигархическим образованием, знало прямое преобладание одних социальных слоев над другими и даже, в случае античных демократий, построено было на институте рабства. Все это уполномочивает сделать вывод, что фактически все известные нам государства были олигархиями и вообще не существовало никакого иного государства, кроме олигархического. 2) Названное учение, поскольку оно утверждает возможность существования такой формы государственного устройства, в которой властвуют «многие», упускает из вида, что эти «многие» должны быть как-то организованы и не могут представлять собою простую совокупность полновластных самостоятельных индивидуумов (политический атомизм). Поэтому учение названной теории об олигархии и демократии страдает значительными недоговоренностями и может вести к ряду недоразумений. Чисто идеологически можно допустить, что так называемый «атомизм» западной демократии идейным истоком своим имеет то, к Аристотелю восходящее воззрение, согласно которому властвующее большинство определяется чисто количественными принципами и не сводится ни к каким качественным признакам. Платон рассматривал такую политическую форму как упадочную, Аристотель же утвердил ее как известный объективный принцип, и отсюда при преобладании воззрений Аристотеля родилась западная идея демократии. 3) Наконец, эта теория форм политического устройства совершенно отвлекается от изучения специальных отношений между ведущим слоем в государстве и официальными носителями власти. С точки зрения названных отношений существует два основных типа государств: а) Государства, в которых официальные носители власти являются непосредственными органами ведущего слоя, образуются ведущим слоем и представляют его. При этом типе организация ведущего слоя отражается естественно и на типе строения самого государства. Если ведущий слой представляет собою военную, иерархически организованную группу завоевателей или же духовно-иерархическую, религиозную группу, руководящую государством, то, естественно, и государственное устройство приобретает властно-иерархическую авторитарную форму. Официальным носителем власти в нем является глава войска, полководец или жрец. Таково государственное устройство громадного числа исторически известных нам древних монархий, единоличная верховная власть которых официально совмещала в лице царя звание военачальника, верховного хранителя религиозного культа, иногда верховного священнослужителя. Подобные государственные организации культурно-исторически возможны или там, где народная жизнь, включая сюда правящий слой, пропитана религиозными началами, и где царствует убеждение, что не отдельный человек в силах определять государственные судьбы, но высшая воля, олицетворяемая в лице верховного носителя власти; или же тогда, когда таковым носителем является особо одаренное лицо, сконцентрировавшее на себе внимание масс, их веру в их идеалы (например, Александр Великий, Чингисхан, Наполеон). С ослаблением силы тех эмоций, на которых покоится здание каждой монархии, постепенно начинает разлагаться и авторитарно-иерархическая организация государства. Начинается подобный процесс всегда с правящего слоя. Правящий слой первый начинает терять чувство обаяния перед властью своего первого полководца и священнослужителя. Из войска и иерархически построенной касты, официально руководимой одним лицом, он начинает превращаться в полчище «свободных баронов», в «вольное шляхетство», которое себя как группу стремится поставить на место монарха. Отсюда — попытка ограничения монархии, исходящая всегда сначала от ведущего слоя, как это было в Англии и в других европейских государствах в эпоху борьбы монархии с феодальной аристократией. Исходы подобной борьбы правящего слоя с официальным носителем власти в лице монарха могут быть весьма различны. Иногда монарху удается сохранить за собой официальную власть, оперевшись на новые группы населения в государстве и сорганизовав из них новый ведущий слой иди, по крайней мере, новую управляющую группу, как это было в западных континентальных государствах в эпоху образования абсолютных монархий и у нас в России в эпоху Ивана Грозного и Петра Первого. Служилая правящая группа, организованная Петром и идеологически живущая духовным багажом эпохи западного «просвещения», естественно приступила к попыткам поставить себя на место царя, как только стала на ноги и закрепила за собой политические привилегии. Здесь и лежит источник оппозиционных настроений русского дворянства и русской «интеллигенции» со второй половины XVIII века и до революции 1917 года. Официальная власть довольно успешно боролась с оппозицией, инфильтрируя в правящий слой новые силы и на них опираясь (служилая бюрократия, чиновничество, армия) и с неохотой уступая свои позиции вплоть до 1917 года. В противоположность России и отчасти континентальной Европе, в Англии ведущий слой в лице земельной аристократии довольно успешно поставил себя на место монарха, заключив с ним ряд компромиссов и соглашений. Так родилась английская конституционная система, в первые периоды существования которой, как мы видели, организация ведущего слоя целиком отожествляла себя с организацией британского государства (ср. выше), б) Государства, официальные носители власти которых образуются путем известного отбора людей из широких народных масс. В таких государствах правящий слой не отожествляет своей организации с государственной, но образует государственные органы путем комбинации своих организационных сил с организационными силами не принадлежащих к нему народных масс. Основания, вследствие которых ведущий слой как бы «уступает власть» и «ограничивает» себя, могут быть весьма разнообразны. Прежде всего это может произойти от слабости ведущего слоя и от вынужденной необходимости хотя частично сдать свои позиции и уступить свое место другому, новому ведущему слою. Идеологически подобный процесс протекает обычно под покровом учения о «народных правах» и политическом «равенстве», как это наглядно обнаруживалось в западных революциях, которые по существу являлись процессом образования нового ведущего слоя. Но процесс вовлечения в управление государством широких народных масс может протекать и в силу намеренного воздействия правящего слоя. Правящий слой, таким образом, организует «народ», с одной стороны, в целях самопополнения, с другой стороны, в целях образования кадров специалистов и, наконец, в целях воспитания в широких народных массах политической и социальной активности. Пути и способы такого вовлечения в государственную жизнь могут быть весьма разнообразны. Одну из таких систем представляет западная демократия, основная особенность которой сводится к неорганизованной стихийности тех процессов, при помощи которых народные массы получают доступ к государственным делам. Чисто иррациональную механическую стихию представляет с точки зрения западной демократии народ в целом, как неорганизованная совокупность отдельных людей. Стихийно, в результате почти что неорганизованного состязания мнений, должна выработаться в такой массе «общая воля». Реальная невозможность осуществления такой задачи приводит к стихийному образованию политических партий и к стихийному преобладанию экономически сильных над экономически слабыми и т. п. Весь процесс этот имеет подобие естественного процесса столкновения атомов и обнаружения «случайной» равнодействующей их сил. Западная политика противопоставляет такой механической демократии демократию органическую, в которой народ выступает уже не как механическая совокупность голов, но как органическое единство экономических и профессиональных организаций. В связи с этим все более и более настойчиво возникают на Западе проекты преобразования современного народного представительства в представительство профессиональное и корпоративное. Движение это в настоящее время весьма сильно в романских странах, его культивируют английские социалисты и оно находит своих представителей и в германских странах. Планы устроения «органической демократии» остаются пока что проектами, которые полностью нигде не получили воплощения. В смысле этого воплощения впереди других идет фашистская Италия, производящая опыт построения «корпоративного» государства, опыт, всецело лежащий в линии теорий органической демократии, однако чрезвычайно враждебно встречаемый со стороны приверженцев современной «демократической» политики. Основной особенностью западной идеи «органической демократии» является то, что она имеет дело с культурно-старым, весьма расчлененным обществом и едва ли пригодна в государствах молодых, в которых еще не наметилась социальная дифференциация и население которых представляет довольно однородную массу. В подобных обществах нет ни сложившихся классов, ни корпораций, ни твердых профессиональных делений. К ним, стало быть, мало применимы теории профессионального представительства, и потому современные демократические политики считают эти страны предопределенными для организации демократии атомистической, механической и формальной. Мы будем называть в последующем все те государственные формы, где официальные органы власти не совпадают с правящей группой и образуются путем отбора из народных масс, формами демотическими [629] . Европейская демократия есть одна из возможных форм демотии, в чем не отдают себе отчета современные демократические политики, считающие, что западная демократия есть единственно возможная форма участия всего народа в государственной жизни. Эта идея демотического государства дает нам принцип для новой классификации государственных форм, которые легко разбиваются на два класса, — на государства верховнические (немецкое Obrigkeitsstaat и государства демотические (немецкое Volks-staat), — памятуя, однако, что современные политические воплощения названных типов являются историческими подвидами более широких видовых форм.

5. Государственные функции

Всякое государство в процессе своей жизни осуществляет ряд весьма сложных заданий и целей, развивает некоторую целесообразную деятельность. В этой деятельности нужно прежде всего различать те цели, которые ставит себе государство, и затем те средства, при помощи которых государство эти цели осуществляет. Что касается первых, то при универсальности государственной власти научное притязание на общеобязательную их классификацию представляется делом совершенно невозможным. Цели эти, с одной стороны, чрезвычайно многочисленны, с другой стороны, при их изменчивости в зависимости от исторических и культурных условий чрезвычайно разнообразны. Государство выступает и в качестве хозяина, и в качестве организатора военной силы, и в качестве охранителя безопасности, и в качестве судьи, и в качестве хранителя культурных благ и т. д. Старое патримониальное государство одной из своих целей имело организацию царской охоты, современное государство устраивает научные институты и музеи. Перечисление конкретных целей государства может составлять предмет чиста описательной дисциплины, изучающей какую-нибудь государственную единицу в определенный период ее жизни, но такое исследование не может быть предметом общей теории государства. Практически каждая государственная организация определенного типа культуры имеет некоторый постоянный круг заданий, который она принуждена бывает очертить и определить в процессе своей конкретной деятельности. В частности, государство западной культуры уже в период образования абсолютной монархии составило каталог основных направлений государственной деятельности, так называемые Ressorts, сообразно которому и были построены основные отделы государственно-правительственного аппарата [630] . Эмпирические очертания этого круга государственных деятельностей настолько вошли в привычку в современном государстве, что они даже были приняты в революционные эпохи и со стороны правительств, стремящихся построить свой организационный аппарат совершенно на новых началах Когда, например, советская власть приступила к организации своего правительственного аппарата, она построила его, в значительной степени придерживаясь того старого каталога, который, как было указано, был составлен еще в эпоху абсолютной монархии Ressorts коммунистической власти оказались внутренние дела, земледелие, труд, военное и морское дело, торговля и промышленность, народное просвещение, финансы, иностранные дела, юстиция, продовольствие, почта и телеграф, дела национальностей [631] . В основе таких заимствований лежат общие для современной культуры потребности, а также соображения технической целесообразности и потребность в разделении труда и в специализации.

Несколько иначе обстоит дело с изучением тех средств, при помощи которых государство выполняет эти цели. Причем под средствами мы будем разуметь: 1) материальные и технические ресурсы, необходимые при проведении в жизнь поставленных задач, и 2) совокупность властных актов, к которым государство прибегает при достижении означенных целей и при применении необходимых для этого достижения средств. Что касается первых, то они столь же разнообразны, как и государственные дели. Государство ставит цели народного образования — средством здесь является построение учебных заведений, следовательно, проведение прежде всего ряда чисто хозяйственных мер, далее подбор учителей, их подготовка, выработка планов преподавания и т. д. В процессе применения названных средств государство входит в сложный ряд деятельное гей, которые также поддаются только эмпирическим классификациям. Однако государство есть властный союз — и в процессе постановки своих целей, и в приискивании средств для их осуществления оно поступает властно, оно приказывает, повелевает, распоряжается. Мы подходим здесь к средствам государственной деятельности в смысле общей формы осуществления государственных задач во всем их многообразном объеме. Таковые формы единообразны, поскольку в них всех заключается властный элемент. Во имя чего и как бы ни действовало государство — оно властвует и, следовательно, осуществляет одинаковые властные акты. Виды этих властных актов не многочисленны, и классификация их может быть построена на внутренних необходимых принципах.