Чтение онлайн

Эти первоначальные организмы объединяются в свою очередь в последовательный ряд более высших единств, административно-хозяйственного характера, связанных обычно с некоторым территориальным базисом. Для понимания последовательной организации советов в высшие единства нужно прежде всего различать те из них, которые имеют чисто административный характер и не притязают на самостоятельное политическое значение, и те которые являются самостоятельными политическими единицами или советскими республиками. Иными словами, нужно различать административно-автономные организации советов и федеративные части советского государства Мы сначала остановимся на первых. Известное количество сельских советов объединяется в некоторое высшее целое, именуемое волостью. Эту административную единицу советский строй унаследовал от старой России — и не только петербургской, но и древней, московской. Создавшаяся главным образом в податных целях, в старой Руси волость осталась в качестве органа местного крестьянского самоуправления после реформ императора Александра Второго. Большевики связали старую волость с советской системой и подвергли ее постепенному преобразованию В настоящее время почти во всей России волость стала территориально более крупной и получила повое название района, который по своим территориальным размерам приблизительно соответствует двум-трем старым волостям. Объединенные в волости или районы сельские советы вместе с советами городскими составляют следующую, более крупную советскую единицу — уезд, который в настоящее время пережил общую судьбу перерайонирования и укрупнения и стал называться округом. Наконец, несколько уездов образуют губернию. Губернии как административные единицы были образованы в конце XVIII века императрицей Екатериной Великой и существовали почти без всяких значительных изменений до революции 1917 года. Уже в конце XIX века деление России на губернии считали устарелым и, главное, искусственным, не соответствующим хозяйственным интересам страны. Широкий план районирования, проводимый советским правительством, стремится объединить старые губернии в более крупные административные единицы образованные по признакам географическим, экономическим и национальным. В результате районирования губернии превращаются в край или область — высшую единицу советской административной автономии.

Перейдем теперь к характеристике федеративных частей советского государства. Части носят название республик и автономных областей, причем виды республик этих различны и могут быть разбиты на следующие группы. 1) Автономные республики, в некоторых случаях именуемые также автономными областями. Их главным признаком является то, что они не являются непосредственными частями Союза ССР, но представляют собою только части других, более высших частей советской республики — республик союзных. Юридическое положение автономных республик определяется тем, что они не принимали непосредственного участия в образовании Союза ССР. Они не были сторонами, заключившими договор об образовании Союза 30 декабря 1922 года. Как видно из названия этих республик, в основе их лежит национальный принцип. Создание автономных республик было результатом национальной политики советского правительства — проявлением широко осуществленного в Советской России принципа национального самоопределения. Нужно иметь в виду, что в отличие от известного принципа, выставленного Вильсоном, советское государство признает самоопределение национальностей только при условии признания ими коммунизма и советского политического строя. Некоторые из автономных республик представляют собою весьма обширные территориальные единицы, административно разделенные на области и губернии. Другие автономные республики — сравнительно незначительны и равняются по своей территории одной старой губернии. В таком случае они делятся на округа и районы. Эти административные части автономных республик иногда имеют название кантонов, например, в республике немцев Поволжья. 2) Союзные республики, составляющие непосредственные части Союза. В эпоху образования Союза, то есть в 1922 году, их было шесть — Великороссия, Украина, Белоруссия, Грузия, Армения, Азербайджан. В 1924 году, после окончания размежевания Средней Азии, на территориях бывшей Бухары, Хивы и Туркестана, были образованы две новые республики — Туркменская и Узбекская. В 1925 году эти республики были приняты в качестве двух новых членов Союза, и таким образом союзных республик стало восемь. Некоторые из союзных республик являются республиками унитарными, как, например, Белорусская республика. В ее пределах нет никаких автономных республик и областей, но она административно разделена после перерайонирования на округа и районы. Другие из союзных республик включают в свои пределы автономные части. Так, например, Украина до 1924 года была чисто унитарной республикой, но в 1924 году в ее пределах была образована автономная Молдавская республика. Наконец, Великороссия состоит из многочисленных автономных республик и областей, отчего она и называется республикой федеративной. Такие же автономные республики имеются и в пределах других союзных республик. 3) Самостоятельные объединения отдельных государств, входящих в Союз Республик. Особенностью советского союза является то, что входящие в него отдельные члены могут в свою очередь федерироваться, что не отражается на их общем отношении к Союзу. Это, так сказать, советская федерация второй ступени. Примером ее является Союз закавказских социалистических республик. Образован он был до заключения союзного договора 1922 года (12 декабря этого года). По общему смыслу, установление закавказского союза ни в коем случае не уничтожило суверенитета входящих в него членов — Армении, Азербайджана и Грузии. При образовании СССР договаривающейся стороной выступила не Закавказская федерация в целом, но каждый ее член в отдельности. Содержание того акта, на основании которого была образована Закавказская федерация, не может не убедить, что по первоначальному своему замыслу, она должна была быть образцом весьма свободного межгосударственного объединения, имеющего в виду установить общие начала совместной хозяйственной и финансовой деятельности.

От описания отдельных членов, из которых составляется политическое целое советского государства, мы перейдем теперь к описанию соответствующих государственных органов. В советском государстве каждому члену целого соответствует определенный орган и даже система органов. Система органов советской республики в ее целом может быть выражена в следующей классификации. 1) Сами советы (сельские и городские) как первоначальные органы республики. 2) Органы, образуемые советами, то есть различные съезды советов, которые в свою очередь разделяются на местные, то есть волостные (районные), уездные, губернские (окружные, краевые, областные) и на центральные или республиканские (съезды советов автономных республик и областей, союзных республик и, наконец, самого союза). 3) Органы, образуемые съездами советов (исполнительные комитеты, президиумы, советы народных комиссаров). Сельский совет образуется в каждом селении, насчитывающем не менее 300 жителей по расчету 1 делегат на 100 человек [354] . Селения, насчитывающие менее 300 человек жителей, соединяются вместе для образования общего совета. Городские советы образуются в городах и городских поселениях, а также в фабричных поселках по особому расписанию, в зависимости от количества народонаселения. В каждой волости (или районе) образуется волостной съезд советов из представителей от сельских советов, которые объединены в волость по расчету один депутат на 500 жителей. В каждом уезде (округе) образуется окружной съезд советов, из представителей от сельских советов уезда по расчету 1 депутат на 5000 жителей и из представителей городских советов и советов фабричных поселений в уезде по расчету 1 депутат на 1000 избирателей. И, наконец, в каждой губернии (крае, области) образуется губернский съезд советов. Способ образования его несколько отличается от образования окружного съезда. Тогда как городские советы избирают на эти съезды представителей непосредственно — по расчету 1 депутат на 5000 избирателей, сельские советы непосредственно не участвуют в выборах. Депутаты на губернские съезды избираются не сельскими советами, но на окружных (уездных) съездах советов по расчету 1 депутат на 25000 жителей. Если губернскому съезду советов непосредственно предшествует волостной съезд, а не уездный, то депутаты на губернский съезд могут быть избраны и на волостном съезде. Советы сельские и городские не имеют особых исполнительных комитетов. Председатель такого комитета простой исполнитель, не более. Но съезды советов образуют особые органы, которые называются исполнительными. Это — волостные, уездные, губернские (районные, окружные, областные) исполкомы. Применяя это название, нужно предостеречь от недоразумения. Исполнительной власти в смысле европейской конституционной доктрины в советской республике нет. Мы увидим впоследствии, что отношение исполнительного комитета к съезду советов не строится по принципам распределения функций и их специализации.

В основе советской государственной системы лежит одна и та же широко внедренная схема. Схема эта повторяется и при организации местного управления и при организации управления центрального, республиканского. Высшими центральными органами являются также съезды советов — автономных республик, союзных республик, Союза ССР. Выборы на эти съезды приурочены к органам местным. В каждый из республиканских съездов посылают депутатов, прежде всего городские советы непосредственно по расчету 1 депутат на 25000 избирателей, а затем губернские и областные съезды советов, по расчету 1 депутат на 125000 жителей. В тех же республиках, в которых нет губерний, избирательными правами пользуются кроме городских советов те высшие территориальные единицы, на которые разделены республики, причем при небольшом количестве населения и нормы представительства могут меняться.

Республиканские съезды советов избирают органы съездов в общем по системе, сходной с системой избрания местных органов, но несколько более сложной. И именно съезд советов избирает свой исполнительный комитет, называемый центральным, а этот последний избирает, в свою очередь, два исполнительных органа — Президиум ЦИК'а и совет народных комиссаров. Таким образом, автономные и союзные республики имеют двойное начальство. На вершине их стоит в противоположность местным органам не одна, а две коллегии, если можно так сказать, два многоличных консула. Республики, входящие в Союз ССР, являются, таким образом, республиками коллегиальными, однако возглавляющие их коллегии, как мы убедимся впоследствии, одинаково отличны и от швейцарского союзного совета и от тех ответственных парламентских кабинетов, которые возглавляют, например, республики, входящие в современное германское государство.

Несколько особое устройство имеет центральный комитет Союза ССР. Он является органом не только союзного съезда советов, но и представительством съездов советов союзных и автономных республик, а также и автономных областей. В связи с этим он разделяется на две палаты — на Союзный Совет и на Совет Национальностей. Союзный Совет избирается союзным съездом советов из представителей союзных республик пропорционально населению каждой в количестве, определяемом съездами советов Союза. Совет же национальностей образуется из представителей союзных и автономных республик по 5 представителей от каждой и из представителей автономных областей по 1 представителю от каждой [355] .

Мы видим здесь как бы осуществление обычного в федеральных странах принципа двухпалатности, прячем одна палата призвана представлять всю нацию, другая же должна выражать федеративное начало в государстве. Принцип этот, впервые введенный в Соединенных Штатах Северной Америки, был заимствован и советским государством при составлении союзной конституции. Однако нужно всегда иметь в виду те существенные особенности, которые отличают советскую двухпалатную систему от других, ей подобных. 1) Союзный совет отличается от нижней палаты американского конгресса тем, что он является органом посредственным, избранным другим органом, а не самими избирателями — съездом советов. 2) Союзный совет и совет национальностей отнюдь не представляют собою двух самостоятельных палат. Они являются двумя отделами союзного исполнительного комитета. Хотя и две палаты по современной конституционной теории представляют собою один парламент, однако обе палаты в европейской их форме гораздо более разделены друг от друга, чем эти отделы исполнительного комитета. Соотношение палат определяется принципом равновесия, смысл их лежит в их балансирующих функциях, о которых учит теория Монтескье. Советская система враждебна к теории разделения властей, ей чужда теория балансирования, поэтому и соотношение двух палат центрального комитета иное. Достаточно сказать, что палаты эти могут заседать и обычно заседают вместе, хотя и голосуют врозь. Раздельные заседания суть далеко не правило. В случае расхождения в голосовании обычна практика согласительных комиссий, которые вырабатывают общее решение.

Органы, возглавляющие союз, те же самые, что и органы, возглавляющие союзные и автономные республики, то есть Президиум ЦИК'а Союза и Совет Народных Комиссаров. Они избираются на совместном заседании обоих отделов союзного ЦИК'а. Эти два органа заменяют в советском государстве президента республики и кабинет министров, придавая верховной власти союза также двуглавый характер.

Такова общая структура местных и центральных органов советского государства. Как видно, она вся построена на избирательном начале. В этом смысле ее нельзя назвать антидемократической. Если взять ее в отвлеченности, не имея в виду фактически существующих в советском государстве отношений, то советский строй приходится характеризовать как опосредствованную демократию. Отличие ее от буржуазных демократий заключается в следующем: 1) выборы в советы должны происходить, по советской теории, весьма часто (раз в год по советской Конституции). Это принцип текучести властных отношений, сформулированный и защищаемый Лениным. Депутаты должны, так сказать, не засиживаться на своих местах, не считать себя какими-то постоянными господами и правителями. 2) Избранные депутаты являются связанными со своими избирателями и постоянно ответственными перед ними. В принципе советские депутаты не обладают какими-то особыми преимуществами, хотя советская практическая политика и не вполне выдержала это г принцип, поставив депутатов высших учреждений советской республики (членов республиканских и союзных ЦИК'ов) в особое положение безответственности и неприкосновенности. Кроме того, избиратели могут снабжать депутатов мандатами и могут их в любое время отзывать. Отчет депутатов перед избирателями является также постоянным требованием советской системы.

В этих двух особенностях отнюдь нет чего-либо противоречащего началам демократий буржуазных. Напротив, и возможное сокращение срока депутатских полномочий, и организация ответственности, и подконтрольность депутатов — все это давно было уже выставлено как требования западной демократической политики. Советская демократия в этом смысле является продолжательницей западной.

Если посмотреть на советское государство с внешней стороны, то оно представляется нам политическим целым, живущим на основании широкой административной и политической автономии. Так его и рисуют иногда поверхностные наблюдатели, которые знакомы или с торжественно декларированными конституционными текстами или же видели советскую жизнь из окна вагона. В советском праве имеется постоянно повторяющаяся норма, согласно которой каждый совет и каждый съезд советов являются в пределах предоставленной ему компетенции высшей властью на соответствующей территории села, волости, уезда, губернии, области, республики и т. д. Получается впечатление, что каждый элемент советского государства обладает полным правом самоопределения. Самоопределяются и самоуправляются села, города, волости, уезды, губернии и республики. Вот это-то впечатление нуждается в значительном исправлении. В действительности в советском государстве имеется не самоуправление, а если угодно, децентрализация, однако, децентрализация чисто административная. С другой стороны, административная децентрализация не только не исключает своеобразного централизма, но необходимо предполагает крепчайшую связь с центром, без которой действие единого административного аппарата совершенно невозможно.

Для того чтобы уяснить эту важнейшую сторону жизни советского государства, следует отправляться от той стороны советского строя, о которой мы уже вскользь упоминали. Советская политическая система принципиально отрицает всякое разделение властей и всякую специализацию функций. Если каждая часть советского государства является в пределах своей компетенции высшей властью в своей территории, то в то же время у каждой части нет ровно никакой твердо определенной и гарантированной компетенции. На самом деле, если начать сверху, с характеристики компетенции самого союза, то достаточно прочесть текст статьи 1 союзной конституции, чтобы убедиться, что нет такого вопроса государственной жизни, в котором не был бы компетентен союз. Международные отношения, изменение границ союза и входящих в него республик, объявление войны и заключение мира, заключение займов как союзом, так и союзными республиками, ратификация международных договоров, руководство внешней и внутренней торговлей, установление общего плана всего народного хозяйства, руководство транспортным и почтово-телеграфным делом, организация вооруженных сил, утверждение единого бюджета, установление налогов не только союзных, но и разрешение налогов на образование бюджетов союзных республик, установление денежной системы, установление общих начал землеустройства и землепользования, установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданское и уголовное законодательство, установление основных законов о труде, установление общих начал в области народного просвещения, установление общих мер в области народного здравоохранения, установление мер и весов, организация статистики, законодательство в отношении прав иностранцев, права амнистии, разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками, — такова широчайшая компетенция Союза. Можно спросить: да что же не входит в область ведения Союза? И приходится ответить: все входит, нет такого государственного вопроса, в котором бы в порядке законодательства и в порядке управления не были компетентны верховные органы Союза. Советская федерация устроена не так, что выделен ряд вопросов, подлежащих ведению образующих союз союзных и автономных республик. Нет, союз может все, однако, можно сказать, что и республики могут много. И замечательно, что такая система проведена в советском государстве с верхов до низов. Совершенно такие же отношения наблюдаются и в местном административном аппарате: компетенция, например, губернских исполнительных комитетов почти что равна компетенции уездных исполнительных комитетов. По крайней мере, советское писанное право стремится их уравнять, поскольку это вообще мыслимо. А идеологи советской политической системы с особым ударением указывают на то, что советское государство не знает разделения компетенции ни между органами центральными, ни между органами местными.

Особенно заслуживает внимания то обстоятельство, что советская система отрицает необходимость разделения компетенции не только между съездами советов как верховными органами территориальных единств, составляющих республику, но отрицание это идет еще далее: оно распространяется и на отношения между съездами советов и теми исполнительными органами, которые избираются съездами. Любой исполнительный комитет, начиная с центрального исполнительного комитета Союза и кончая исполнительным комитетом волости, обладает той же компетенцией, что и самый избравший его съезд советов. Советские конституционные нормы не проводят твердых различий между предметами ведения съездов советов и предметами ведения их исполнительных комитетов. Права тех и других излагаются зачастую в одном и том же параграфе и совершенно совпадают. В этом смысле советское государство не знает, строго говоря, того, что называется исполнительной властью. Исполнительный комитет называется так не потому, что он должен нечто исполнять, должен осуществлять чьи-то высшие предначертания. Исполнительный комитет в промежутки между сессиями съезда советов исполняет все функции этого последнего. Мы говорим о принципе замещения, который столь характерен для советского государства. Любой Исполнительный комитет вполне замещает съезд советов, но, в свою очередь, избранный комитетом его президиум вполне замещает комитет. Если исполнительный комитет выбирает другой исполнительный орган, совет народных комиссаров, например, то тогда этот последний также становится заместителем комитета, и права замещения делятся между ним и Президиумом. Такой порядок отношения между органами незнаком правовому государству нового времени. Если искать сравнений, то нужно обратиться к учреждениям абсолютной монархии. Так, например, сенат, учрежденный Петром Великим, всецело замещал монарха на время его отсутствия. По-видимому, старый Верховный совет в Пруссии, также замещал главу прусского княжества на время его отсутствия, причем отношение между заместителем и замещаемым было построено не на специализации функций, но на переносе всей компетенции с одного на другого при известных условиях и в известные периоды времени.